一、人民监督员制度的改革与发展

人民监督员制度创设于2003年，2003年9月2日最高人民检察院第十届检察委员会第九次会议通过《最高人民检察院关于实行人民监督员制度的规定（试行）》，第二条规定人民检察院查办职务犯罪案件，实行人民监督员制度，接受社会监督。人民监督员制度主要对人民检察院查办的职务犯罪案件进行监督。

2015年12月21日 最高人民检察院发布《最高人民检察院关于人民监督员监督工作的规定》，第二条规定人民监督员认为人民检察院办理直接受理立案侦查案件工作中存在下列情形之一的，可以实施监督……,人民监督员对当事人及其辩护人、诉讼代理人或者控告人、举报人、申诉人认为人民检察院办理直接受理立案侦查案件工作中存在前款情形之一的，可以实施监督。主要对人民检察院查办的职务犯罪案件进行监督。

 随着国家监察体制改革，监察委的成立，职务犯罪案件主要由监察委立案侦查，检察机关所办理的职务犯罪案件对象为司法工作人员,数量非常少。在这种情形下，人民监督员制度对监督的对象进行了调整，对职能进行了转变，为人民监督员发挥应有的监督效力注入了活力。 2018年10月26日第十三届全国人民代表大会常务委员会第六次会议修订《中华人民共和国人民检察院组织法》，第二十七条规定人民监督员依照规定对人民检察院的办案活动实行监督。2019年6月28日最高人民检察院第十三届检察委员会第二十次会议通过了《人民检察院办案活动接受人民监督员监督的规定》，第七条规定人民监督员对检察办案活动实行监督。自此人民监督员制度监督对象由检察机关查办的职务犯罪案件调整为检察机关办案活动。

二、新时代人民监督员制度存在的意义与价值

在国家监察体制改革中，职务犯罪案件侦查权交给监察委，检察机关职务犯罪案件侦查对象限于司法工作人员，司法工作人员职务犯罪案件数量非常少，那人民监督员制度还有存在的意义和价值吗？答案是肯定的，因为检察机关的外部监督需求并未减少，并且还在增多。

（一）检察官员额制需要人民监督员进行监督

司法责任制是司法体制改革的重要内容，而检察官员额制是司法责任制的重要内容，检察官员额制已经在全国检察机关改革并实施，意味着检察机关办案方式由以前的行政化审批改为由案件的承办检察官决定，由案件的承办检察官负责。这有利于提高检察官职业化专业化程度，提高办案质效，但同时也带来了一些新的风险。一是检察官放权后惩戒机制不完善，有廉洁风险。绝大多数的案件从接收到起诉绝大多数环节由承办检察官自行决定，虽然检察机关有案件质量评查、流程监控等内部监督机制，但是案件质量评查为事后监督，流程监控更多的是程序、形式监督，无法做到实时监督、实质监督。二是检察官员额制预示着检察官履职风险变大，每位检察官能力水平不同，认知能力不同，有的可能存在思维的局限性，有的可能对责任追究存在担忧，导致检察官在办理案件时可能会单纯追究法律效果，怠与追求追求社会效果、政治效果的统一，需要引入人民监督员进行监督。                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                       

（二）捕诉合一需要人民监督员进行监督

捕诉合一是指检察机关对本院管辖的同一刑事案件的适时介入、审查批捕、延长侦查羁押期限、审查起诉、羁押必要性审查、出庭公诉、诉讼监督等办案工作，原则上由同一检察官或检察官办案组办理。根据矛盾的普遍原理，捕诉合一还是分离均有其利弊。我国的检察权是司法权和行政权的统一体，这两种权力在检察系统内部体现为批捕权和公诉权，在捕诉分离的状态下，两种职能部门分别行使这两种权力，这样的制度设计可以形成内部制约，实现有效的内部监督。捕诉合一使得职能混同，导致两种权力同化，负责审查批捕工作的检察官不再存在中立性，意味着内部监督制约机制减少，需要人民监督员进行监督。

（三）认罪认罚从宽制度全面推开需要人民监督员进行监督

2018年10月26日，第十三届全国人民代表大会常委会第六次会议作出《关于修改<中华人民共和国刑事诉讼法>的决定》，在立法上正式确立了认罪认罚从宽制度。认罪认罚从宽制度在依法及时惩治犯罪、强化人权保障、优化司法资源配置、提升诉讼质效具有重要的现实意义。该制度的实施以检察机关为主导，《中华人民共和国刑事诉讼法》规定，对于认罪认罚案件，人民法院依法作出判决时，一般应当采纳人民检察院指控的罪名和量刑建议，但有下列情形的除外……。赋予检察官更大的自由裁量权，虽然法官可以对被告人认罪认罚的自愿性、真实性、合法性以及检察官的量刑建议进行司法审查并享有对案件处理的最终决定权, 但检察官对于诉讼进程和案件结果具有实质性抑或终局性的影响力，这使得检察官权力扩张,廉政风险同时也在增加，也可能出现追求效率而忽视实体正义现象的发生。因此,在适用认罪认罚从宽制度时需要引入人民监督员进行监督，对检察官的权力行使进行监督。

（四）把检察权融入国家治理，推进国家治理体系和治理能力现代化需要人民监督员的积极参与

党的十九届四中全会审议通过了《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》。《决定》明确提出要加强对法律实施的监督。检察机关是宪法规定的国家法律监督机关，在推进国家治理体系和治理能力现代化中肩负重要政治责任和法律责任。《决定》也提出要坚持和完善党和国家监督体系，强化对权力运行的制约和监督，健全人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、群众监督、舆论监督制度，推动各类监督有机贯通、相互协调。检察机关在实施法律监督责任同时，也需要引入群众监督、外部监督，强化检察权运行的监督和制约，推行人民监督员制度有助于检察权融入国家治理，在推进国家治理体系和治理能力现代化中贡献检察力量。

三、当前人民监督员制度适用中存在的问题

（一）人民监督员制度转型初期适用比例不够高

2015年12月21日最高人民检察院发布《最高人民检察院关于人民监督员监督工作的规定》，规定省级以下人民检察院办理的应当接受人民监督员监督的案件，由上一级人民检察院组织人民监督员进行监督。省、自治区、直辖市人民检察院办理的或者根据下级人民检察院的报请作出决定的案件，应当接受人民监督员监督的，由本院组织人民监督员进行监督。即人民监督员工作主要由市级以上人民检察院开展。

2019年6月28日，最高人民检察院第十三届检察委员会第二十次会议通过了《人民检察院办案活动接受人民监督员监督的规定》，规定省、自治区、直辖市人民检察院和设区的市级人民检察院接受人民监督员监督办案活动的，由本院协调联络同级司法行政机关抽选人民监督员并组织开展监督；基层人民检察院或者直辖市人民检察院分院接受人民监督员监督办案活动的，由设区的市级人民检察院或者直辖市人民检察院协调同级司法行政机关抽选人民监督员，具体联络、组织开展监督等工作由基层人民检察院或者直辖市人民检察院分院负责。检察机关办案主要集中在基层人民检察院，即人民监督员工作主要由基层人民检察院开展。

人民监督员工作主体由市级以上检察院变为基层人民检察院，人民监督员工作对于基层人民检察院来说是一项全新的工作，如何确定人民监督员，怎样开展这项工作，怎样协同配合，如何确保效果等等都是全新的问题，基层检察院尚在摸索、适应、探索的过程中，人民监督员制度适用比例还不够高。

（二）办案人员认识不到位，积极性不够高

检察机关开展人民监督员工作，可以由检察机关主动邀请人民监督员对具体办案活动进行监督，也可由人民监督员主动要求监督。目前，绝大多数是由检察机关邀请人民监督员对具体的办案活动予以监督。当前部分检察官对人民监督员制度认识还不够到位，没有充分认识到人民监督员制度的重要性，主动邀请人民监督员监督司法办案的积极性不够高。

（三）人民监督员大众化不足，结构不均衡

基层县人民监督员大多为1至2人，规模较小的县一般为1人 ，基层人员检察院邀请人民监督员对检察办案活动进行监督时，要由市级人民检察院协调同级司法行政机关抽选人民监督员。     人民监督员绝大多数具有公职身份，学历较高，有法律专业背景或者法律工作经历，精英化有余而大众化不足，结构不够均衡，且连任比例较高，数量较少，存在代表性不足的问题。《人民检察院办案活动接受人民监督员监督的规定》规定人民检察院下列工作可以安排人民监督员依法进行监督：案件公开审查、公开听证；检察官出庭支持公诉；巡回检察；检察建议的研究提出、督促落实等相关工作；法律文书宣告送达；案件质量评查；司法规范化检查；检察工作情况通报；其他相关司法办案工作。基本涵盖了所有检察机关的办案活动，无法满足未来大幅度开展该项工作的需求。

四、如何推进新时代人民监督员制度有效运行

（一）检察人员更新理念，转变思路，积极主动适用人民监督员制度

人民监督员制度是人民群众参与、监督司法的直接形式,是法律关于检察机关接受人民监督规定的具体化和制度化，对创新推进新时代检察机关法律监督工作有着重要意义。检察机关应加强对《人民检察院办案活动接受人民监督员监督的规定》等相关制度的学习，更新理念，转变思路，准确认识人民监督员监督范围的广泛性、监督方式的多样性、监督意见的约束性，主动在检察办案中充分运用人民监督员制度。同时检察机关根据具体情况设置全年的开展目标总数，将任务分解到每项监督内容，并将其纳入考核，充分调动检察人员邀请人民监督员监督办案活动的积极性，实现监督工作常态化。

（二）落实意见建议回复反馈机制，强化监督刚性。

监督是人民监督员的基本属性，要充分发挥人民监督员熟悉社情民意、阅历经验丰富的优势，认真听取人民监督员对检察办案活动的意见建议，对人民监督员监督检察办案活动发表的监督意见，如实记录在案，列入检察案卷。建立健全检察工作通报机制，向人民监督员通报重大工作部署、司法办案总体情况以及开展检察建议、案件质量评查、巡回检察等工作情况，听取人民监督员的意见建议。建立人民监督员意见建议回复反馈机制，认真研究人民监督员的监督意见，“一意见建议一回复反馈”，将监督意见的采纳情况及时告知人民监督员。让人民监督员“真建言”“真监督”，检察机关“真欢迎”“真接受”，将人民监督员的监督变得刚性。

（三）改变选任模式，实现人民监督员结构大众化。

为了保证人民监督员的人民性和代表性，适当扩大人民监督员的数量，且增加非公职人员的选拔，提升普通群众在人民监督员群体中的比例。普通群众社会身份单一，不属于任何政治实体，具有较强的独立性和抗干扰性，更能代表民意。同时定期改选人民监督员，保障人民监督员群体的流动性和履职的相对独立性，有利于充分发挥人民监督员的监督作用，有利于实现公平正义。

（四）健全外部协作机制，运用科技化助推信息共享。

加强与司法行政机关的沟通配合，完善联席会议制度，共同解决工作中的困难和问题，形成高效协作、良性互动的工作机制。推动现代科技应用与人民监督员工作深入融合，努力实现检察机关与司法行政机关在部分法律文书、文书资料的网上传输、信息共享。共同推进监督工作的透明化、规范化，在电话通知、检察服务窗口等传统方式的基础上，建立人民监督员管理系统，主动向人民监督员推送将参与审查、听证等案件的基本情况、时间、地点等信息，人民监督员可以线上提出对检察办案活动的意见建议，实时处理进程、反馈结果。同时利用大数据对人民监督员反映集中的问题进行跟踪分析和综合挖掘，及时发现检察工作的难点和不足，找准改进的切入点和着力点，更好地推进新时代检察工作创新发展。(赵敬 徐云云）